一、編制背景

　　城市交通是城市社會經濟活動的重要支撐。城市綜合交通體系規(guī)劃是城市空間規(guī)劃的重要組成部分，也是城市交通各子系統(tǒng)規(guī)劃的依據和指引，是政府引導空間、改善民生、統(tǒng)籌建設、控制投資的重要手段。

　　近年來我國的城市和城市交通，無論從理念、目標、對象和內涵，還是體系、方法、內容和外延上都在發(fā)生巨大變化，但是指導城市綜合交通體系規(guī)劃編制的《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》GB50220-95(以下簡稱“95規(guī)范 ”)，主要針對的是上世紀九十年代的城市和交通特征，在發(fā)展理念、技術內容、技術手段，以及與相關規(guī)范的對接上，已難以適應新時期城市交通發(fā)展的要求，迫切需要指導城市綜合交通體系協調和發(fā)展的新標準。

　　根據中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部《住房城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)2014年工程建設標準規(guī)范制訂修訂計劃的通知》(建標[2013]169號)，由中國城市規(guī)劃設計研究院作為主編單位，聯合同濟大學、東南大學、重慶市交通規(guī)劃研究院和深圳市城市交通規(guī)劃設計研究中心有限公司，在廣泛調研和系統(tǒng)研究的基礎上，綜合考慮新時期我國不同城市的發(fā)展特征，參考國外的先進做法，從規(guī)劃理念、方法、指標等各方面對城市綜合交通體系規(guī)劃進行系統(tǒng)梳理，并多次在城鄉(xiāng)規(guī)劃標委會、國內交通和相關行業(yè)規(guī)劃設計研究單位內部討論和征求意見，對條文進行反復研編，于2016年6月公開征求意見。2016年12月27日，標準通過專家審查。2017年4月，完成報批稿。

　　時逢城市規(guī)劃行業(yè)改革，編制組在報批后又按照主管部門意見反復調整與完善。2018年9月11日，國家標準《城市綜合交通體系規(guī)劃標準》GB/T 51328-2018由住房和城鄉(xiāng)建設部、國家市場監(jiān)督管理總局聯合發(fā)布，2019年3月1日起實施。本標準實施后，國家標準《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》GB 50220-95、行業(yè)標準《城市道路綠化規(guī)劃設計規(guī)范》CJJ75-97的第3.1和3.2節(jié)同時廢止。

　　二、內容與結構

　　標準分為15章和2附錄，共222條，其中道路48條、公共交通27條、步行自行車16條。

　　適逢我國城市轉型發(fā)展、規(guī)劃體系改革的時期，標準的編制與實施必須按照以人為中心和可持續(xù)的發(fā)展理念，通過“在變革中尋求規(guī)范，在規(guī)范中體現變革”，突出綜合交通體系內部各子系統(tǒng)之間、綜合交通與城市用地之間的協調，實現交通系統(tǒng)在城市社會經濟和空間發(fā)展方式轉型中的引領和支撐。

　　與95規(guī)范相比，本標準立足于完整的城市交通規(guī)范體系，把綜合交通體系與城市社會經濟、城市空間，以及城市綜合交通系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)的協調放在重要的位置：3、4、5、7分別對綜合協調、交通與土地利用協調、城市交通內部各子系統(tǒng)協調、城市內部交通與對外交通協調進行了規(guī)定。一方面，發(fā)揮不同交通方式的優(yōu)勢，取長補短，通過功能互補與相互銜接，實現城市交通組織的“最優(yōu)”。另一方面，在集約、節(jié)約利用空間資源的要求下，落實綠色發(fā)展，統(tǒng)籌分配各交通方式，進行“優(yōu)先權”的規(guī)劃。

　　標準優(yōu)化調整了交通規(guī)劃的目標和內容，從以指導建設為主轉向建設與管理并重;根據安全、綠色、公平、高效的要求，從指標和規(guī)劃方法上，加強了綠色交通優(yōu)先發(fā)展的指引;按照以人為中心和宜居城市建設要求，從公共交通服務、居民出行時間等方面對城市交通服務水平提出了要求;根據城市增量與存量不同發(fā)展階段，因地制宜提出了不同發(fā)展地區(qū)的規(guī)劃內容、方法與指標要求;根據科技創(chuàng)新對城市交通發(fā)展的影響，對新技術、新方式的發(fā)展提出指引。標準還對各子系統(tǒng)的規(guī)劃和相互協調進行了規(guī)定。

　　標準體現規(guī)劃環(huán)境變化和發(fā)展階段要求，回應規(guī)劃和交通的新變化，增加規(guī)劃實施評估、交通樞紐、軌道交通、輔助公交、交通調查與需求分析和交通信息化等內容。在規(guī)劃指標上，對成熟內容盡量提出定量指標體系，對新內容與新變化，則根據發(fā)展形勢和研究深度，確定定性要求和方向引導。

　　三、特色與創(chuàng)新

　　1 調整規(guī)劃目標—從滿足需求到保障正常運行

　　在城鎮(zhèn)化和城市規(guī)?？焖贁U張階段，“超前建設，滿足需求”是城市交通設施規(guī)劃建設的核心，因此，95規(guī)范中規(guī)定：“滿足土地使用對交通運輸的需求，發(fā)揮城市道路交通對土地開發(fā)強度的促進和制約作用”，“城市道路系統(tǒng)規(guī)劃應滿足客、貨車流和人流的安全與暢通”。這一目標指導了上世紀90年代至今以空間擴張為特征的城市綜合交通規(guī)劃。而經過改革開放40年的快速發(fā)展，我國城市空間發(fā)展已從“增量擴張”逐步走向“存量優(yōu)化”，由快速建設轉向品質提升。另一方面，城市交通機動化仍然在快速增長，城市道路系統(tǒng)擁堵在大城市已經成為“常態(tài)”，如果依然按照“滿足需求與暢通”的目標進行規(guī)劃，就意味著還要在既有的城市建成區(qū)內新增大量的道路交通設施，城市無論在空間資源還是建設成本上都無法承擔。而且，能源、土地、環(huán)境等方面的硬約束越來越強，城市交通不能按照滿足所有需求來進行規(guī)劃建設。

　　因此，在新的發(fā)展環(huán)境下，交通發(fā)展需要轉換思路，變“滿足需求與暢通”為“支持城市正常運行”。“支持城市正常運行”有兩方面的含義：一是城市交通系統(tǒng)要更有效率，要與城市空間組織協同;二是城市交通系統(tǒng)不能滿足城市所有的需求，對交通需求的響應要有優(yōu)先次序，優(yōu)先者要給予鼓勵，不同優(yōu)先次序下交通子系統(tǒng)的交通空間分配滿足度要有差異。

　　通過目標的調整，交通規(guī)劃進入需求管理與設施建設并重階段。在存量規(guī)劃和以人為本的背景下保障城市的運行效率，通過多元化與選擇權，保障社會公平。

　　2 協同城市空間與交通體系

　　解決交通問題必須“跳出交通”，對于處于空間建構和優(yōu)化時期的我國城市更是如此。在城市快速發(fā)展時期，綜合交通體系與城市空間、用地布局協同，形成健康、可持續(xù)的城市活動模式，是城市規(guī)劃的重要任務，也是從源頭管理交通需求，形成良好的交通與城市用地關系的關鍵。本標準將用地、空間規(guī)劃相關內容納入交通考量范疇，提出對城市用地布局、空間組織、交通設施與用地關系的協調要求。

　　交通與城市協同的重點是對出行距離的優(yōu)化。出行距離是反映城市可持續(xù)發(fā)展和用地優(yōu)化績效的關鍵指標?？s短居民的出行距離，首先，可以降低城市的交通總量，緩解城市交通擁堵;其次，可以提升步行與自行車等綠色交通的比例，大幅度降低城市交通對小汽車的依賴;三是可以提升居民的生活品質，提升城市的宜居品質。

　　標準對交通引導城市空間布局優(yōu)化、引導城市開發(fā)等方面，也都進行了規(guī)定。

　　3 適應增量與存量不同發(fā)展階段，從藍圖規(guī)劃轉向過程規(guī)劃

　　我國目前還有一定數量的城市和城市地區(qū)依然處于擴張發(fā)展階段，這類城市在這一輪規(guī)劃中必須同時做好增量與存量，這就需要規(guī)劃方法的精細化和差別化。

　　存量地區(qū)的更新改造，骨架性交通設施規(guī)劃的余地很小，主要應集中在地方性的交通設施規(guī)劃上，如次支路系統(tǒng)、步行與自行車交通系統(tǒng)，地區(qū)公共交通服務的改善等方面，重點在設施能力的挖潛、路權的重新劃分和交通需求管理政策。

　　對于新建的地區(qū)，依然要在城市總體交通發(fā)展目標下，以滿足和引導交通需求為重要導向，并為城市未來的發(fā)展留有彈性。

　　城市的空間結構調整需要較長的一個過程。根據國際經驗，發(fā)達國家城市的職住關系，經過30-40年才逐漸穩(wěn)定。城市交通最不利的情況不一定發(fā)生于規(guī)劃藍圖形成時期，如新城功能完善之前的潮汐交通變化。因此對于長期規(guī)劃，要考慮規(guī)劃期內不同階段的城市空間組織方式，綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃應能適應規(guī)劃期內各個發(fā)展時期的空間組織的要求。

　　這就要求規(guī)劃服務于城市發(fā)展的全過程—從藍圖規(guī)劃到對城市發(fā)展過程的引領，進行滾動規(guī)劃與實施評估。

　　4 體現綠色交通優(yōu)先

　　本標準在發(fā)展目標、資源配置、系統(tǒng)協調等各方面，均突出了綠色交通優(yōu)先的指導思想，尤其在用地和路權分配中充分落實綠色交通優(yōu)先。

　　本標準繼承了95規(guī)范中公共交通、步行與自行車系統(tǒng)獨立成章的特點，并擴展豐富了公共交通的內容：根據公共交通系統(tǒng)在互聯網技術下對需求的響應方式變化，將公共交通系統(tǒng)劃分為集約型公共交通與輔助型公共交通系統(tǒng);針對目前公共汽電車和軌道交通的發(fā)展要求規(guī)范了軌道交通快線、有軌電車、快速公共汽電車系統(tǒng)的規(guī)劃。

　　5 按照功能確定設施指標

　　95規(guī)范及其同時期規(guī)范主要以空間性指標為主形成指標體系，如密度、間距等，一方面是致“千城一面”，規(guī)劃與交通系統(tǒng)管理脫節(jié)的因素之一，另一方面也難以對現今差異顯著的城市進行指導。

　　研究發(fā)現，除了城市規(guī)模，城市之間的差異體現在許多方面，如城市地理環(huán)境、空間形態(tài)、城市職能、區(qū)位等，這些差異都或多或少地帶來交通特征的差異。尤其是改革開放以來，各城市發(fā)展的速度差異導致發(fā)展階段的差異。城市間的差異直接帶來經濟水平、存量地區(qū)規(guī)模、機動車擁有、交通設施水平等的分化，導致不同的出行特征，包括出行距離分布、交通結構、出行目的、時間分布等。這種差異性不僅體現在城市之間，還體現在城市內部不同功能、強度、發(fā)展階段的地區(qū)之間。

　　這就導致難以用簡單的密度、間距等指標來規(guī)范設施規(guī)劃。而交通規(guī)劃定量分析技術(通過交通模型進行交通需求分析、方案測試等等)的發(fā)展已經保證了功能性指標的采用。因此，本規(guī)范在延續(xù)繼承部分統(tǒng)計指標的基礎上，盡量采用基于交通特征和設施功能為基礎的指標體系進行分類指導，同時與空間性指標建立聯系。

　　6 貫徹“小街區(qū)密路網”和街區(qū)開放

　　道路系統(tǒng)規(guī)劃中要盡量滿足交通出行路線組織的多樣性、距離最短和道路網絡容量的最大化，并為城市交通組織提供盡可能多的選擇，道路系統(tǒng)要按照不同地區(qū)城市活動的特征落實“小街區(qū)、窄馬路、密路網”的理念，特別是在人口與就業(yè)密集的城市中心。

　　標準按照以人為中心的原則，將道路與城市活動結合，按照街區(qū)尺度確定支路網密度。將開放街區(qū)中可以作為步行、自行車通行的非市政道路納入支路系統(tǒng)，以提升步行、自行車交通網絡的密度。標準規(guī)定中心城區(qū)內道路系統(tǒng)的密度不宜小于8km/km2，同時，大型公共建筑和大、中運量城市公共交通站點800m范圍內，人行道最小通行寬度不應低于4.0m;城市土地使用強度較高地區(qū)，各類步行設施網絡密度不宜低于14km/km2，其他地區(qū)各類步行設施網絡密度不應低于8km/km2。

　　標準對不同規(guī)模城市不同等級的道路寬度進行了限制，標準強調了城市道路規(guī)劃設計應在道路紅線與建筑后退紅線構成的街道空間內，統(tǒng)籌考慮道路的交通、景觀、市政和公共空間等功能，合理安排街道各類要素布局。

　　7 交通需求管理

　　城市高強度的開發(fā)和城市布局特征，使我國的城市交通供需關系不同于多數西方國家，交通供給無法完全滿足交通需求的增長，特別是以汽車為主的個體機動交通。供應短缺在絕大多數城市和城市的大部分地區(qū)將長期存在，交通設施的規(guī)劃不能按照滿足未來發(fā)展所有的交通需求進行規(guī)劃，只能按照滿足城市正常運行所必要的需求作為交通基礎設施規(guī)劃的依據。

　　因此，應對城鎮(zhèn)化后半場，標準將交通需求管理納入城市交通體系協調，規(guī)定城市應綜合利用法律法規(guī)、經濟、行政等交通需求管理手段，合理調節(jié)交通需求的總量、時空分布和方式結構，引導小客車、摩托車等個體機動化交通合理出行，提高步行、自行車、城市公共交通方式的出行比例。